一、歷史背景

       我國(guó)的公共財(cái)政體制自1994年分稅制改革以來(lái)實(shí)行的是中央集權(quán)下的地方有限財(cái)權(quán)自治。在這種體制下，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)政府財(cái)政收入的比重較中央政府低，但卻承擔(dān)了更為繁重的公共服務(wù)任務(wù)。這就造成了地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的嚴(yán)重不對(duì)稱。由于在城市建設(shè)等公共事業(yè)方面，地方政府的責(zé)任越來(lái)越重，但地方政府的收入?yún)s日趨減少，地方政府開(kāi)始探索解決資金缺口的途徑。隨著2008年下半年國(guó)際金融危機(jī)給世界經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的重創(chuàng)，我國(guó)政府為應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，在國(guó)內(nèi)推出了四萬(wàn)億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，各級(jí)地方政府也相繼推出了配套投資計(jì)劃。然而地方政府的收入不可能在短期內(nèi)增加，因此只能借助于主動(dòng)負(fù)債來(lái)解決資金缺口。然我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定不允許地方政府發(fā)行地方債券，堵住了地方政府通過(guò)市場(chǎng)化融資的通道。在這種情況下，地方政府融資平臺(tái)成為了地方政府繞開(kāi)政策障礙的主要融資通道，如雨后春筍般急速增加、膨脹。歷史上，地方政府融資平臺(tái)為地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展籌集資金，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊發(fā)揮了積極的作用。與此同時(shí)，也給我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、金融穩(wěn)定帶來(lái)了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

       二、風(fēng)險(xiǎn)分析

       1、政策風(fēng)險(xiǎn)

       2010年6月10日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)），提出了對(duì)地方政府投融資平臺(tái)進(jìn)行清理，規(guī)范的要求。

       2014年10月2日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]43號(hào)），明確提出剝離平臺(tái)公司政府融資功能。

       2016年10月27日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函[2016]88號(hào)），繼續(xù)強(qiáng)化并明確剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資功能，推動(dòng)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型。

       2017年以來(lái)，對(duì)地方融資平臺(tái)公司的規(guī)范管理更是提上一個(gè)新的級(jí)別，以防范地區(qū)（或有）政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的迫切性加劇。

       自2010年首次出臺(tái)規(guī)范融資平臺(tái)公司政策至2017年以來(lái)，政府就地方融資平臺(tái)公司的強(qiáng)監(jiān)管措施頻發(fā)，明確提出了剝離地方融資平臺(tái)公司的政府融資功能，并不斷提出一系列強(qiáng)監(jiān)管措施，政策風(fēng)險(xiǎn)逐步加大。

       2、融資渠道受阻風(fēng)險(xiǎn)

       地方政府融資平臺(tái)現(xiàn)有債務(wù)除納入地方政府債務(wù)核算部分可通過(guò)地方債務(wù)置換處理外，其余未納入部分需自己進(jìn)行融資解決。然而平臺(tái)公司主要功能是用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公用事業(yè)建設(shè)等，以政府為資產(chǎn)、信用等依托而成立的投融資公司，其本身造血功能較弱，隨著資產(chǎn)負(fù)債率的逐步攀升，難以在通過(guò)借新還舊進(jìn)行維系，融資渠道逐漸受阻。

       3、地方政府支持力度減弱風(fēng)險(xiǎn)

       資產(chǎn)方面，儲(chǔ)備土地、公益性資產(chǎn)已被明確禁止注入融資平臺(tái)公司；業(yè)務(wù)方面，委托代建、政府購(gòu)買服務(wù)被要求逐步規(guī)范；融資方面，《預(yù)算法》禁止政府為企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的支持力度正在逐漸減弱。

       4、到期償債風(fēng)險(xiǎn)

       地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)公益性項(xiàng)目所形成的債務(wù)體量很大，納入政府債務(wù)的只是一小部分，由于融資平臺(tái)盈利普遍較弱，依托自身也無(wú)法解決后續(xù)的還本付息問(wèn)題，隨著時(shí)間推移，償債風(fēng)險(xiǎn)逐步加大。

       5、平臺(tái)分化風(fēng)險(xiǎn)

       不同層級(jí)的地方政府，可支配的財(cái)力和資源不同，行政層級(jí)越高的地方政府可支配的財(cái)力和資源越多，融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力越強(qiáng)，反之應(yīng)對(duì)能力越弱；同時(shí)，融資平臺(tái)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)分化也很明顯，債務(wù)率越高的區(qū)域，平臺(tái)公司承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)就越大。

       三、轉(zhuǎn)型方向

       地方政府融資平臺(tái)公司的建立，雖然能夠解決地方政府財(cái)政緊缺的問(wèn)題，但是對(duì)于其帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)及社會(huì)矛盾也不容小覷。如，地方政府為了改善城市風(fēng)貌而過(guò)度負(fù)債建設(shè)，導(dǎo)致政府融資平臺(tái)公司的融資壓力越來(lái)越大，加之地方政府融資所得大部分應(yīng)用于無(wú)經(jīng)營(yíng)性收入的投資項(xiàng)目，這種投入與產(chǎn)出之間的失衡往往造成地方政府償債能力下降。因此，在傳統(tǒng)地方融資平臺(tái)公司的發(fā)展模式下，其所帶來(lái)的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)使轉(zhuǎn)型成為必然。

       （一）業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型

       1、轉(zhuǎn)向城市綜合服務(wù)商。在土地儲(chǔ)備和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，通過(guò)獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式開(kāi)展公共產(chǎn)品和服務(wù)業(yè)務(wù)，參與城市公用事業(yè)或其他國(guó)有資產(chǎn)的管理與運(yùn)營(yíng)，成為城市綜合服務(wù)商。

       2、轉(zhuǎn)向投控公司。從以項(xiàng)目為導(dǎo)向的投資建設(shè)平臺(tái)公司轉(zhuǎn)向以多元化經(jīng)營(yíng)的投資控股型企業(yè)。

       3、轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)經(jīng)營(yíng)公司。以某一專業(yè)領(lǐng)域?yàn)楹诵?，利用公司在該領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)和資源，發(fā)展成專業(yè)化化的經(jīng)營(yíng)公司。

       （二）與政府關(guān)系的轉(zhuǎn)型

平臺(tái)公司與政府之間建立規(guī)范的法律和結(jié)算關(guān)系是未來(lái)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。將平臺(tái)公司的政府性支持由隱性化、合規(guī)化、不確定性向顯性化、合法化、確定性轉(zhuǎn)變。明確地方政府責(zé)任，明確平臺(tái)公司與地方政府之間的權(quán)責(zé)界定，還原地方融資平臺(tái)公司的獨(dú)立法人地位。同時(shí)，加強(qiáng)地方政府投融資市場(chǎng)的透明化管理，規(guī)范融資品種和償債來(lái)源。通過(guò)政策規(guī)范，清理地方政府融資平臺(tái)中的違規(guī)操作、管理漏洞、賬務(wù)不清等惡性現(xiàn)象，建立健全地方政府融資平臺(tái)償債機(jī)制，加強(qiáng)地方政府財(cái)政創(chuàng)收能力，降低償債風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造科學(xué)化、規(guī)范化的融資市場(chǎng)。

       （三）融資方式轉(zhuǎn)型

重組地方資源，開(kāi)拓多元化的融資渠道，利用市場(chǎng)充分吸引社會(huì)投資，實(shí)現(xiàn)投資主體多樣化是地方政府融資平臺(tái)尋求轉(zhuǎn)型的重要途徑。地方融資平臺(tái)公司應(yīng)在發(fā)展傳統(tǒng)的間接融資渠道之外，充分利用金融市場(chǎng)，積極嘗試直接性融資渠道，開(kāi)拓資產(chǎn)證券化等新型融資工具，建立規(guī)范化的平臺(tái)公司融資方式，如PPP、專項(xiàng)債、政府投資基金、債券、貸款等。

（本文由念桐咨詢“不知春秋"小組張浩、王贊供稿）